“현금을 더 쥐여준다고 갑자기 결혼해 아내와 아이를 낳고 잘 키울 수 있을까요? 가족을 먹여 살릴 수 있는 제대로 된 일자리조차 없는데….”

‘땅끝 마을’ 전남 해남군에서 카페를 운영하는 문정훈(31)씨는 해남을 유명하게 만든 '출산장려금' 제도에 대해 쓴소리를 쏟아냈다. 해남 토박이 문씨는 “현금을 쥐여주면 당장은 좋지만, 문제는 마땅한 일자리가 없다는 것”이라며 “병원이나 학교가 목포나 광주 등 인근 대도시에 비하면 턱없이 부족하다. 젊은 신혼부부가 살기 어려워 결국 지원금만 받고 다른 도시로 떠나는 경우가 많다”고 말했다.

해남은 한때 전국 합계출산율 1위 도시였다. 아이를 낳으면 300만원 상당의 현금을 지급하는 파격적인 출산장려금 정책을 펼쳤고, 실제로 2012년 2.47명을 시작으로 2018년까지 7년 연속 1위 자리를 내주지 않았다. 하지만 2019년부터 조금씩 하락세를 보이더니, 지난해 기준으로 1.04명까지 떨어졌다. 

감사원에 따르면 2015년 해남에서 출산장려금을 받은 엄마의 28.3%가 출산 6개월 내에 해남에 전입해 왔다. 하지만 출산장려금 지급 종료 이후 21.7%가 다시 6개월 내에 다른 지자체로 떠났다. 직장은 해남이지만 차로 1시간 거리 목포에 사는 워킹맘 김혜진(35)씨는 “인프라가 열악한 지역에선 한밤중에 아이가 아프면 야간 소아 병동이 있는 큰 도시로 밤새 달려가야 하는데, 지원금만 많이 준다고 해서 이런 불편함이 해소될 순 없다”고 말했다.

'해남의 역설'은 인구 감소에 따라 쪼그라드는 경제, 일명 '슈링코노믹스(shrink+economics·축소 경제)'를 막기 위한 한국의 저출산 대책의 문제점을 보여주는 사례다. 저출산 문제의 근본 원인을 찾기보다 당장의 출산율을 끌어올리기 위해 재정부터 붓는, 대증요법의 부작용이다.


해남뿐 아니라 저출산에 허덕이는 지자체 곳곳에서 벌어지는 현상이다. 전남의 경우 22개 시군 모두 출산장려금 정책을 운용하고 있다. 이들이 지급하는 평균 출산장려금은 첫째 기준 615만원에 달한다. 특히 강진군은 지난해부터 아이 1명당 매달 60만원씩, 7년간 최대 5040만원을 지급하기 시작했다. 전국에서 가장 높은 수준이다. 강진군청 관계자는 “인구가 계속 줄다가는 강진군이 역사 속으로 사라질 수 있겠다는 위기감이 있었다”며 “한 명이라도 인구 감소세를 늦추자는 취지에서 최고 수준의 장려금을 지급하게 됐다”고 설명했다.

하지만 출산장려금은 기대한 효과를 내지 못했다. 영암·진안·함평 등 2012년 출산율이 2명을 넘던 지역 대부분이 10년 새 출산율이 반 토막 났다. 마강래 중앙대 도시계획부동산학과 교수는 “지자체 차원의 출산장려금은 기본적으로 이웃 지역끼리 인구를 뺏고 뺏기는 ‘제로섬 게임’”이라며 “남들이 움직일 때 혼자 멈춰있으면 죽을 수밖에 없기 때문에 어쩔 수 없이 다 같이 뛰어가는 것”이라고 지적했다. 이어 “가난하고 급한 지자체일수록 인프라에 대한 투자 대신 당장 효과가 나타나는 것처럼 보이는 출산장려금에 투자할 수밖에 없는 구조”라고 덧붙였다.

출산장려금에만 국한한 문제는 아니다. 보건복지부·육아정책연구소의 '2022 지방자치단체 출산 지원정책 사례집'에 따르면 지난해 전국 지자체의 출산 지원사업 예산은 1조809억원으로 나타났다. 이 중 직접 현금을 지급하는 사업이 69.4%(7496억8000만원)를 차지했다. 바우처·현금성 지원까지 합치면 78%로 치솟는다. 결혼축하금·임신축하금·입학축하금·양육지원금·산후조리비·생일축하금 등 다양한 명목으로 현금을 지급하고 있었다. 인프라 사업 비중은 6.6%에 불과했다.

한국지방세연구원의 ‘지자체 출산 지원 정책 정책의 효과 분석 및 정책 시사점’ 보고서에 따르면 출산장려금 100만원을 지급했을 때 출산율 증가 효과는 0.03명에 불과했다. 하지만 아동 1명당 인프라 개선 예산으로 100만원을 썼을 때는 출산율이 3배 이상인 0.098명까지 증가했다.

단기 효과를 노린 현금 지급 대신 인프라 투자, 제도 개선 등 중장기적인 관점으로 저출산 정책을 바라봐야 한다는 지적이 나온다. 마음 놓고 아이를 키울 수 있도록 ‘삶의 질’을 개선할 방안을 고민해야 한다는 취지에서다. 최슬기 한국개발연구원(KDI) 국제정책대학원 교수는 “현금 정책은 저출산을 만들어낸 원인을 구조적으로 바꾸지 못한다”며 “삶의 질을 개선하고 출산과 육아에 대한 실질적인 생각을 바꿀 수 있는 정책이 필요하다. 예컨대 육아휴직 급여를 현실화해 실질적으로 아빠와 엄마 모두 육아휴직을 마음 놓고 나갈 수 있도록 바꾸는 방법이 있다”고 말했다.

이성용 한국인구학회장도 “돈을 주면 아이 낳는 시기를 앞당길 수 있겠지만, 원래 안 낳겠다는 생각을 가진 마음을 돌릴 순 없다”며 “일자리 확대, 교육제도 개선, 일하는 여성에 대한 배려, 육아 혜택 확대 등 전반적인 ‘삶의 질’을 개선하는 방향으로 정책을 재검검해야 한다”고 강조했다.

중앙정부 역할론을 강조하는 제언도 나온다. 마강래 교수는 “점점 어려워지는 지방 지자체들의 현실을 중앙정부가 방치하고 있다”며 “정부 차원에서 전국 지자체들의 출산 장려 정책을 조율하고 지원해야 효율적인 재원 분배가 가능하다”고 지적했다. 최슬기 연구원도 “중앙정부가 나서서 지자체의 무분별한 현금성 지원 정책을 정리할 필요가 있다”고 말했다.

이미 수 차례에 걸쳐 출산장려금을 지적받은 해남은 현금 정책의 한계를 인정하고 조금씩 변화를 추구하고 있다. 출산장려금을 아예 폐지하긴 어렵지만, 최소한 더 올리지 않는 대신 소아과 확대 등 복지 인프라 강화에 투자하는 것이다. 지난 8월엔 외부에서 소아과 전문의를 어렵사리 모셔오는데 성공해 소아과 야간 연장 진료를 시작했다고 한다. 김미경 해남군 보건소장은 “출산장려금만으로 인구를 늘릴 수 없다는 공감대가 생겼다”며 “(현금 지원이 적으면) 단기적으로 출산장려금을 많이 주는 다른 지자체로 인구가 빠져나갈 수 있지만, 경쟁을 멈추고 인프라 구축에 힘쓰는 것이 장기적인 해법이라 판단했다”고 말했다. 

※본 기획물은 정부광고 수수료로 조성된 언론진흥기금의 지원을 받았습니다.